浅谈中国售电侧市场的竞争与监管

尽管电力市场的监管可区分为进入壁垒监管、外部性监管和内部性监管三种类型，但是中国售电侧市场的竞争监管重在对造成或可能造成售电领域进入壁垒等各种不公平竞争状态的垄断行为实施监管。其实，维护售电侧公平竞争是各国监管机构的基本功能。美国联邦能源监管委员会的首要职责就是确保电价、服务水平与市场规则条款等的公平、无歧视；得克萨斯州法律则授权州公用事业监管委员会对零售竞争业务进行监管。尽管西方国家的售电侧改革并非都十分成功，但是其推进售电侧竞争中的政府监管经验值得中国借鉴。

售电侧竞争监管应当依赖明确的监管规则。有效的售电侧竞争监管应当是依靠清晰法律规则对售电侧市场主体行为给予的评判。史普博把管制过程界定为一种博弈，即“管制的过程是由被管制市场中的消费者和企业，消费者偏好和企业技术，可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈”。监管售电侧市场同样是一种博弈，博弈参与者不仅有售电侧市场的各类交易主体，也有监管部门。市场交易主体以收益最大化为主要博弈目标，监管部门则凭借由法律所统领的各类博弈规则评判市场交易主体的行为是否合理或越界。监管的成效与监管规则的确定性密不可分。尽管不少售电侧市场行为的性质具有相对性，但是与具体的市场条件结合后，其性质就会变得比较确定，因而制定明确的监管规则就显得十分重要。例如，虽然输电企业兼营售电业务或发电企业配电网络的利弊都具有相对性，但是在依托大电网（相对于直接连接分布式能源的小微电网、封闭运行的局域电网等）的售电侧改革中，其弊端就十分明显，监管机构应予以否定。同样，调度机构及交易机构的独立性问题，在中国语境下也有其独特的内涵。总之，明确的监管规则不仅可成为市场交易主体行为的有效指引，也是约束监管主体的可靠尺度，有助于实现售电侧市场主体间的非零和博弈。

监管售电侧市场的主要依据应当是电力反垄断规则，特别是限制滥用自然垄断优势规则。目前，影响中国售电侧市场竞争的因素主要是兼营的自然垄断业务与竞争性业务、混同的公共职能与市场职能。要实现售电侧的有效竞争，必须依法确立电力业务分类经营制度、电力业务隔离制度、调度机构独立制度、交易机构独立制度等。无论是专门反垄断机构（各级市场监管局），还是电力领域的市场监管机构（发展与改革部门的能源监管机构等），都应当是这些制度的维护者，都有义务根据这些制度对输电企业、配电企业、发电企业、售电企业、电力用户等售电侧市场主体实施监管，而且这些制度也是约束政府机构、电力行业组织的基本规范，专门反垄断机构及电力市场监管机构有权建议违反这些制度的国家机关纠正违法行为或建议相关机关予以纠正，并有权直接给予违反这些制度的行业组织相应的处罚。监管机构不仅应关注电网企业利用自然垄断优势对传统的集中式电力业务进行限制，也要关注其利用市场力和信息来限制挑战其业务模式的分布式发电的应用。总之，政府监管过程就是维持售电侧市场竞争的基础性制度的实施过程。

售电侧市场监管的类型因监管对象而不同。植草益区分了自然垄断产业规制和竞争性产业规制。他认为，之所以对自然垄断型产业进行规制，是因为维持这种垄断具有技术经济上的合理性，因而需要通过准入规制来形成和维持垄断，通过价格规制和其他规制防止自然垄断企业自由决策导致的不良经济后果；对竞争性产业进行规制的理由是信息不对称等会使竞争性产业出现市场失灵。自然垄断与经济垄断都可使市场主体产生一定的优势，而滥用这些优势必然产生市场弊端，需要对因自然垄断或经济垄断而拥有或可能拥有市场优势的市场主体依法进行监管。售电侧的市场主体既有自然垄断性的输配电企业，也有竞争性的发电企业、售电企业和电力用户。售电侧市场中的输配电企业因其具有成本次可加性而需维持其垄断，但是输配电企业会因其自然垄断优势而损害其他市场主体和社会公共利益，监管输配电企业的目的并非消除其自然垄断地位，而是防止其滥用自然垄断优势。售电市场中的发电企业、售电企业和电力用户也会通过滥用信息优势、经济垄断力等方式损害交易对象、竞争对手、社会公众，监管竞争性售电市场主体的目的既在于减少不必要的经济垄断状态，也为了遏制其滥用经济垄断优势。不过，中国售电侧市场监管的重点应当是因兼营自然垄断电力业务与竞争性电力业务而产生的市场垄断。滥用自然垄断优势限制售电侧竞争，不仅同法律制度的不健全有关，还有深层次的行政体制原因。此类行为是阻碍售电侧竞争的关键因素，治理难度大，理应成为监管重点。
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