应建立中国特色“类CFIUS”审批

随着中国综合国力以及中资企业国际竞争力的增强，中国资本正在加速走向海外。然而，出海收购并非是一厢情愿就能成功，海外政府审批尤其是美国外资投资委员会（The Committee on Foreign Investment inthe United States；CFIUS）成为中国产业国际并购的重要关卡。

春节刚过，传来中国资本出海受阻的消息：CFIUS阻止Xcerra以5.8亿美元（约合人民币37亿元）出售给中国半导体投资基金湖北鑫炎。鑫炎是中国官方背景的华芯投资管理公司旗下的公司，Xcerra是半导体方向的测试设备厂商。

这次CFIUS针对中国有了新的策略和技巧，就是需要不停重新提交，次次重走75天的审批流程。如此操作，其“弦外之意”十分明显，最后买家只能“主动”放弃收购。

CFIUS是何机构？

CFUIS在最近三四年常在国内的半导体产业新闻里出现，这只“拦路虎”CFIUS是谁？CFIUS负责做什么？CFIUS如何运作？

1、CFIUS不隶属于任何一个机构管辖

CFIUS是一个联邦政府委员会，由多达九个政府机构的首长、五个观察员和一个独立办公室组成，CFIUS并不隶属于任何一个机构。国际并购并不缺乏“金主”，敢于收购美国资产的都是手握重金、长袖善舞的基金或集团，无论是关系疏通还是政治献金，收购方往往都不缺乏。但CFIUS不隶属于任何机构，又是一个复杂构成的委员会，收购方想公关基本没机会。这种结构，避免了“猫腻”存在。

2、独立标准、一事一议

CFIUS除了权力很大，对项目审核的标准和规则都是自定的，尤其对涉及国资背景的并购比较敏感，就以国家安全为由终止交易，不需要对外解释。

此外，CFIUS采用“一案一议”审查方式，没有明确审查标准，一笔并购被如何界定将在多大程度上影响CFIUS对后续类似交易的裁定，是不确定的。这种神秘感和不确定性，也给中国资本带来挑战。

3、参与部门多、对待审核项目全面考虑

由财政部牵头的九个联邦政府部，加上CFIUS办公室为固定成员。联邦政府部门涵盖了美国政经的方方面面：财政部 (Departmentof the Treasury)、司法部 (Department of Justice)、国土安全部 (Department of Homeland Security)、商务部 (Department of Commerce)、国防部 (Department of Defense)、国务院（Department of State）、能源部 (Department of Energy)、美国贸易代表办公室 (Office of the U.S. Trade Representative)、科技政策办公室 (Office of Science & Technology Policy)。其中，美国财政部长亲自挂帅，担任委员会主席。从上面的结构可以看到，CFIUS的代表们来自包括国防部、国务部以及国土安全部等，“复合化”、“政治化”是特色。这接近十个部门将财务、司法、安全、外交、商务等一网打尽，可以说“专”而“全”，既避免“挂一漏万”，避免审查项目时候“看走了眼”。

此外，管理与预算办公室(Office of Management & Budget)、经济顾问委员会(Council of Economic Advisors)、国家安全委员会(NationalSecurity Council)、国家经济委员会(National Economic Council)、国土安全委员会(Homeland Security Council)等5个机构为观察员，根据需求参加CFIUS的检查和审核工作。观察员的架构在CFIUS需要调动资源的时候随时可以外延，庞大资源尽为其所用。

4、CFIUS也“与时俱进”不停修正

整体上，CFIUS代表了美国国家对自身利益全面的考虑与保护。不仅如此，美国政府当局也一直对CFIUS的职能范围进行策略修正，来确保保护国家利益。CFIUS最初职能是统计、监控外商投资信息，但是政治永远和经济相辅相成，由于政治控制、经济制约的双重需求，CFIUS逐步过渡成对中国资本具有审核权力的机关。CFIUS完全立足于美国的国家战略方向，对于外资对美国资产的收购，特别是涉足到科技与经济核心竞争力的领域进行强有力的保护。

美国政界也不停的有议员针对CFIUS提出修改和发展意见。如国防部副部长提出当前CFIUS的每笔交易都是分开审查的，今后应做出趋势分析，包括涉及的具体国家、频率、企业、细分行业等等。此外，还有声音要求将审查范围从中资入资美国企业，扩展到合资企业，还应扩展至破产的实体。

5、CFIUS会主动介入

CFIUS还针对影响到美国利益的项目，主动出击，申报前就介入调查。如最近刚刚开始的Broadcom收购Qualcomm案例，标的方尚未同意， CFIUS就主动介入调查。金沙江创投收购飞利浦出售Lumileds公司80%股份时，中方认为该资产不需要申报美国批准，结果依然被CFIUS以未能解除CFIUS关于国家安全的顾虑，饮憾结束。

6、事后追责

CFIUS建立了事后追责机制。对于完成收购但没有申报CFIUS的项目，假如委员会认为需要核查，也会事后再从头审理，假如不符合CFIUS要求，要么整改、要么撤销收购、要么行政处罚。收购后一定时间内，假如整体架构再变化，已经通过的CFIUS审批的还需要重申。

如何向CFIUS学习？

最近三年，中国产业资本出海收购折戟沉沙不断。仅半导体方向，就有中资收购德国半导体公司爱思强，中资背景基金收购Lattice等要约被CFIUS拒绝。中国资本在企业收购上也屡屡主动撤件，如紫光撤件收购美国最大的存储芯片企业美光科技，紫光撤件收购收购西部数据15%股份等。受限制的不仅仅是风口上的半导体，2018年开年伊始，美国就终止了与华为、蚂蚁金服等多家中国企业的合作进程。

实际上，有些企业整合实实在在影响到了发展中的中国半导体产业。但很多并购项目并没有在做中国做任何政府审批。如Cypress收购Spansion对整个IoT的业态也产生了较大的影响，其目标市场有较大部分在中国，但Cypress没有到中国主动提出申请，现在并购已经完成；再如Broadcom收购Qualcomm，没有相关部门或其他审批机构的主动发声。

笔者认为，对于中国类CFIUS审批机构的设立，至少有以下三点的动因：设立有中国特色的、类CFIUS的中国审批机构，打通对接沟通窗口，对外资入境收购中国企业做独立式、专业式的高层管控，实现国计民生产业的自控、有序发展。

1、要给予产业公平、公正、对等的发展环境

随着贸易保护主义的抬头，中国资本和企业在美国发展、扩张的压力和难度与日俱增。

在2017年9月，美国政府成功地狙击了某投资联合体以13亿美元收购莱迪思半导体的交易。据传，联合体中就包含一家由中国政府控股的基金。在这场引人注目的半导体收购狙击战中，CFIUS拒绝了中国背景的收购。同年11月，在国会山，两党议员提交一项新法案，旨在通过进一步改革CFIUS来提升它的权限，CFIUS被赋予的权力愈来愈高，越来越强。

面对美国CFIUS拦路虎，这既是对企业家智慧的考验，又是对中国国力和战略的冲击，更是对中国和美国“国家级别的战略博弈”的考验。这需要政府部门、外事机构行动起来，以政府对政府，以组织对组织，保护中国企业的合法权益。中国版本的CFIUS审批，就是一个策略和手段。

2、先进的、成功的，要学过来

在保护国家资产上，CFIUS无疑是一种先进的体制，值得学习。CFIUS并不隶属于任何一个政府机构。这种架构设计值得学习，也可以建立中国版本的CFIUS，保护中国优质资产的安全、安定。

3、未来战略中国也需制衡机构

产业步入21世纪，全球共同命运需协力打造，国际化是趋势。半导体产业已经进入大竞争、大整合时代，在中国也需要一个跨经济、懂专业、懂产业机构一同保护企业利益、产业利益、民族利益。建议防卫性建立“类CFIUS”审批机构，博弈海外收购的格局，保证中国优质资产的安全，实现产业长治久安。

顾文军，芯谋研究首席分析师，业内誉为“中国半导体第一分析师”，是被广泛认可的产业“智库”。先后在中芯、iSuppli和IHS等领先的半导体公司担任重要职务，参与了多项政府半导体规划调研与分析，并担任多个政府集成电路产业发展顾问，参与过多起国内国际产业并购，为中国半导体产业发展起到重要作