国内各主要城市自动驾驶公开道路测试情况梳理

在资本力量和产业界企业的共同推动下，自动驾驶汽车（同“智能网联汽车”）关键技术的发展取得了很大的成果，并开始进入到公开道路测试的阶段。然而，自动驾驶汽车作为一个新生事物，其测试的标准/规程/管理方式均无经验可循。目前，国内有十余个城市陆续出台了测试管理实施细则，但各城市在落实测试工作时，有着各自的思考，也使得城市级的测试规范之间存在大大小小的差异，而这些差异会直接或间接地影响当地测试工作的效率，从而对技术迭代/产业发展带来一定影响。

在资本力量和产业界企业的共同推动下，自动驾驶汽车（同“智能网联汽车”）关键技术的发展取得了很大的成果，并开始进入到公开道路测试的阶段。国际上，美国、英国、德国、荷兰等国家陆续准许自动驾驶汽车在公开道路上进行测试，诸如Waymo、福特、通用等企业首当其冲。在国内，国家三部委出台《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》（以下称“《管理规范》”），确定了智能网联汽车测试管理的基本框架，从国家层面准许各地开展自动驾驶公开道路测试。地方层面，北京、上海、重庆、深圳等十余个城市陆续出台了测试管理实施细则。

自动驾驶汽车是新生事物，其测试的标准、规程、管理方式均无经验可循，各城市在落实测试工作时，有着各自的一些思考。对比来看，城市级的测试规范存在大大小小的差异，这些差异会直接或间接地影响当地测试工作的效率，从而对技术迭代、产业发展带来一定的影响。

国内各主要城市自动驾驶公开道路测试情况梳理

截止2018年7月底，北京、上海、重庆、深圳等12个城市或地区先后发布了地方性质的自动驾驶汽车测试管理规范（广州为征求意见稿），并逐步开展自动驾驶汽车测试的工作。各城市情况如下：

城市	管理规范 出台时间	第三方机构	封闭测试场	测试牌照 发放情况	测试路段 开放情况
北京	2017.12.8	北京智能车联产业创新中心有限公司	国家智能汽车与智慧交通（京冀）示范区海淀基地	百度5、蔚来1、北汽1、小马智行1、戴姆勒1	33条共105公里
上海	2018.2.28	上海市制造业创新中心（智能网联汽车）	国家智能网联汽车（上海）试点示范区	上汽2、蔚来1、宝马2	12公里
重庆	2018.3.14	中国汽车工程研究院、重庆车辆检测研究院有限公司	智能汽车集成系统试验区(i-VISTA)	长安2、百度1、一汽1、东风1、广汽1、吉利1、福田1	两江新区礼嘉社区环线
长春	2018.4.16	启明信息技术股份有限公司	无	一汽3	紫杉路、聚业大街、福祉大路、欧李街、百合街和银杏路，总长约8公里
长沙	2018.4.17	湖南湘江新区智能系统测试区管理方	湖南湘江新区智能系统测试区	无	未知
广州南沙	2018.4.25	未知	无	无	未知
福建平潭	2018.5.9	未知	无	百度3、金龙3	未知
深圳	2018.5.22	无	无	腾讯1	未知
广州	2018.6.4	未知	无	无	未知
天津	2018.6.28	未知	无	无	未知
济南	2018.7.25	未知	无	无	科远路、春暄路、飞跃大道、26号规划路部分路段，总长约4.8公里
杭州	2018.7.27	未知	无	无	无

各城市测试规范要点及差异化分析

1．评估审查

测试管理部门需要加强对自动驾驶测试的管理、监督，强化测试主体和测试驾驶员的安全责任意识，以保证测试工作安全、可控、有序、高效地进行。大多数城市均以“测试通知书”的形式为测试主体发放测试许可，其申请过程一般分为两个阶段：

一是申请前的准备，测试主体需要达到各城市的要求，如封闭测试、驾驶员培训、提供不低于500万元的保险或保函等，并准备相关证明材料。在此阶段，各城市的要求大同小异。

二是申请提交后，测试管理部门会对测试主体进行全方面评审，依据测试主体提交的申请材料以及后期的专家评审、实车测试情况，综合评估自动驾驶系统的稳定性，测试企业的研发、技术、资金等综合实力以及测试驾驶员的驾驶操作能力等，以此判定是否具备测试资格，再结合各城市的交通状况、道路规划，逐步开放测试路段、发放测试通知书。此阶段大多为软性评估，但也有城市进行了相应的创新，提出额外要求，并尝试对测试车辆进行评级。

取得测试通知书后，测试主体再携测试通知书申领临时行驶车号牌，即可视为具有自动驾驶公开道路测试的资格。

（1）必须有封闭测试经历，但要求不同

各城市发布的规范中，均对测试车辆提出了要有封闭测试的经历，一方面保证测试车辆具有基本的自动驾驶功能，另一方面能够让测试管理部门了解自动驾驶系统在前期技术验证中的测试情况，用作后期评审的参考。其中，长春只有在第三方机构封闭测试场地进行充分实车测试，且经专家评审通过后才可申请公开道路测试。

在具体要求上，各城有所不同。其中，北京、深圳提出里程要求，北京要求测试车辆在封闭测试场进行不少于5000公里的测试（同一系统的测试车辆可以共同累计测试里程），深圳则要求单一车辆的测试里程达1000公里。其他城市未指明测试里程。

此外，北京、广州、平潭要求测试场地为指定的封闭测试场，测试报告由封闭测试场出具，作为一项申请材料。上海、长沙虽同样指定封闭测试场，但相关的测试证明可由测试主体自身提供。重庆、深圳、南沙、天津、济南、杭州更为宽松，有条件的测试主体可自行选择测试场地，如一些车企自建有测试场，则完全可以在自家场地测试，以此形成的测试报告也可作为申请材料。

（2）自动驾驶功能检验，或作为封闭测试的补充

深圳、长沙、天津、济南、杭州明确申请材料中含有第三方检测机构出具的自动驾驶功能委托检验报告。《管理规范》中也有此要求，其他城市尚未提及。

自动驾驶功能检测主要通过第三方检测机构对自动驾驶系统功能进行验证，以证明其功能安全、可控，而非由测试主体自证明。相关检测项目主要依照《管理规范》提及的14项检测项目。

根据调研情况分析，自动驾驶功能检测或与封闭测试的评审目的相同。上述城市未要求由封闭测试场出具测试报告，可由测试主体自身提供相应证明材料，另设自动驾驶功能进行检测的要求，可作为封闭测试的补充，由第三方检测机构为测试管理部门提供客观、公正且专业的评审意见，也在一定程度上平衡了针对封闭测试较为宽松的要求。

（3）北京以场景评估测试车辆等级

北京对测试车辆设定了能力评估分级，共分为T1-T5的五个等级以及表明具备网联驾驶能力的TX等级，并建立自动驾驶能力与公共测试道路复杂程度的对应关系。测试车辆申请某一等级测试牌照时，需要在评审阶段通过相对应的评估场景的测试。

北京主要以场景的复杂程度作为等级划分的依据，并效仿“人考驾照”的思路，设定考核项目，测试车辆通过这些项目的测试，即可认定具有相应的等级。不过这种思路难以避免企业为了申请测试而“背题”。

（4）上海提出30次有效测试、90%达标率指标

在评审阶段，上海要求测试主体需要在封闭测试场进行实车检查及试验，并划定了17个项目。17个项目为可扩展项而非必选项，实际测试项目依据自动驾驶系统的设计适用范围、企业的测试目的、自评测试的情况而定。

针对这些项目，上海还提出每个测试项目的有效测试不低于30次、测试结果达标率不小于90%的硬性要求。一方面加大了门槛，另一方面也充分验证系统的稳定性，为测试牌照的发放提供充分的评审依据。

（5）广州依据成果可申请更高等级测试

广州明确测试主体可依据测试里程、脱离间隔、事故情况等实际测试成果，申请在更高等级的测试路段测试。与此同时，测试里程累计超过1万公里且无发生责任交通事故及失控状况的测试主体，还可申请开展载客测试，但载客测试仅能在路况较好的一、二级路段开展。

相比之下，北京虽同样提出测试分级的机制，但各个等级之间并无关联，更高等级的测试牌照需要重新申请。

2．测试主体

测试主体作为自动驾驶测试的组织者，在测试过程中承担着相应的安全责任，并履行测试监管的义务，尤其是出现违章或者交通事故，涉及到赔偿或刑事责任时，测试主体作为自动驾驶测试的组织者，要有能力承担相应的责任。

（1）必须拥有独立法人资格，但注册地范围不同

多数城市提出测试主体必须是中国境内注册的独立法人单位。这种设定便于追溯诉讼主体，测试主体在中国境内开展测试，应适应中国的法律，当出现事故或者责任纠纷时，执法机构可直接向法人追究责任，而免于引起国际方面的纠纷。

在注册地范围上，重庆、平潭、南沙稍有不同。重庆仅要求了独立法人资格，并未对国籍提出要求，更为开放，平潭准许来自***地区的企业申请测试。南沙仅允许南沙区登记注册的企业，暂不支持非本地企业在此测试。

（2）必须具有一定的赔偿能力

测试主体需购买不低于500万元的保险或提供不少于500万元的事故赔偿保函（重庆要求两者兼有），以证明自身的事故赔偿能力。针对自动驾驶公开道路测试，现有的法律、保险制度还处于空白，保险或保函的要求，一方面在于给社会以及交通参者提供一定程度的保障，在法律可容忍的范围下，准许自动驾驶测试的进行，一旦发生事故，涉嫌赔付时，可直接请求保险或者保函账户进行垫付，将事故造成的社会损失及影响降低；另一方面，有利于探索自动驾驶汽车的保险体系。

（3）必须具备智能网联业务能力和监控能力

不具备一定的自动驾驶技术实力的企业无法申请公开道路测试，对测试主体的业务能力设立门槛，防止一哄而上乱象的产生。

此外，测试主体还要能够实时对测试车辆进行远程监控，以保证道路测试安全、可控。当出现交通事故时，测试主体需有能力对事故发生前后的情况进行记录、存储，并对事故的前因后果进行分析、重现。

3．测试车辆

自动驾驶技术标准尚未形成完整的体系，未来产品形态也未定型，目前正在进行测试的自动驾驶汽车多由传统汽车改装而来，国内对测试车辆的要求仍然按照传统汽车的安全技术条件，人工可及时接管并正常驾驶车辆。

（1）安全技术要求依照传统车标准

除了平潭之外，其余城市均要求提交测试车辆的机动车安全技术证明或除耐久性之外的强制性检测项目的检测报告，将测试车辆视为传统汽车提出安全技术要求。在此之上，各城市也为新技术的迭代发展留出了空间——若因实现自动驾驶而有个别项目无法满足要求，需证明其未降低车辆安全性。

（2）平潭准许测试车辆无方向盘

平潭取缔了对方向盘的强制性要求，并准许车内无驾驶员的测试。一是考虑到自动驾驶产品形态尚未定型，从技术标准上突破传统定义；二是美国加州已经准许没有安全驾驶员的测试，无人驾驶是下一阶段测试的必然需求；三是为当地的测试主体提供便利，百度和金龙合作的无方向盘的无人驾驶小巴已经在平潭展开测试。

（3）杭州要求车辆加装智能网联模块

杭州在智慧城市的建设上具有较长时间的布局，未来自动驾驶汽车作为智能化终端将融入智慧城市的体系中。针对测试车辆，杭州额外提出加装智能网联模块的要求，确保车辆能够与交通设施如交通灯等以及其他车辆的正常通信。一方面是加快自动驾驶V2X功能的技术迭代，另一方面通过测试为智慧城市的建设增加更加丰富的数据资源。

（4）广州率先开放编队测试

广州是唯一准许自动驾驶编队行驶测试的城市，征求意见稿中指出编队测试仅能在指定路段开展，且测试车辆最多不超过6辆。如果测试的是大型客车、重型货车及半挂牵引车，其测试时速不得超过30公里。

4．测试人员

测试驾驶员肩负着测试过程中的安全责任，并在出现紧急情况时实施应急措施。在测试期间，测试驾驶员身份与车辆驾驶员无异，发生交通违法行为时，公安交管部门会按照现行道路交通安全法律法规对测试驾驶员进行处理。

测试驾驶员需要始终监控车辆运行状态及周围环境，随时准备接管车辆，大多数城市均要求测试驾驶员始终处于测试车辆的驾驶座位上，只有平潭、广州准许车内无驾驶员。

（1）平潭、广州准许远程测试

平潭用安全员的概念替代测试驾驶员，且不要求安全员必须坐在车内驾驶座位上，但其职责与测试驾驶员无异，应实时监控系统的运行状况，在系统出现故障或发出警告提醒时立即控制车辆或启动紧急制动。

广州准许驾驶员座位设置在远程，进行远程测试。测试主体的测试里程需累计超过3万公里且无发生责任交通事故及失控状况，才可申请开展远程测试。

（2）深圳另设安全员角色，强化安全意识

除了驾驶员外，深圳要求每辆测试车辆额外配备至少一名安全员，安全员的职责是对驾驶员进行全程监督。同样，安全员也要与测试主体签订有劳动或劳务合同，经过培训，了解自动驾驶测试规程及测试操作方法。

这种设定强化了测试的安全性。一是安全员能够在驾驶员无法操控的紧急情况下对自动驾驶汽车进行辅助控制，二是提升车内随行测试人员的安全意识。日常展开的自动驾驶汽车在测试过程中一般都会搭载2-3个人（驾驶员和随行测试人员），深圳通过设立安全员的身份，来强化车内其他测试人员的安全意识，强化职责。测试过程中的直接责任人还是测试驾驶员，安全员不会分担事故责任。

5．测试道路

各城市开放的测试道路多选取在交通状况较为简单、车流量较少的路段，而少有人车混杂的行驶区域，以防止自动驾驶汽车难以应对复杂环境从而带来更严重的交通拥堵。依据技术迭代的成熟度及可靠性，测试管理部门按照从简单到复杂、从车流量小到车流量高的顺序逐步开放更多的测试道路，为测试主体提供丰富场景的测试条件。

测试过程中，测试车辆自身采集到的数据十分重要，而路侧端的采集数据同样重要，对发现技术缺陷、丰富场景库、建立技术标准具有非常重要的参考价值。因此，测试管理部门往往会在测试路段进行技术改造，搭建测试设备，为测试提供支持。

（1）北京、上海、重庆道路改造较为充分

北京、上海、重庆测试工作推进的时间较长，依托各自第三方机构以及当地封闭测试场的技术支持，对测试道路的改造较为充分，提供的测试环境较为完备，场景丰富，能够满足单车自主感知以及网联式协同感知等不同技术路线的测试需求。相比之下，深圳只对道路进行基础规整性的改造，并无建设测试设备的计划，这种思路或许与深圳无第三方机构有关，未来探索自动驾驶测试评价体系中难免会遇到阻力。

（2）仅北京明确测试路段分级标准

对测试道路进行分级，使自动驾驶汽车在匹配其技术能力的路段进行测试，可以保障安全需求，提升测试效率,对测试评价体系的建设具有指导价值。

多数城市均有提及测试道路分级、逐级开放等概念，但目前仅有北京明确了分级标准，以场景的复杂程度对测试道路进行分级，并与自动驾驶系统的等级评估相对应。

自动驾驶汽车测试存在的一些问题

1.各城市测试工作推进节奏较慢

截止2018年7月底，全国共有10个城市已经施行了自动驾驶测试管理规范，其中有6个城市发出测试牌照，共为15家公司发放了共32张测试牌照，整体推进节奏稍显缓慢。

一是评审过程需要的时间较长。尤其是北京、上海等城市还在实车审查中设定额外要求，这就需要测试主体拿出更多的时间进行准备。

二是封闭测试场的容量有限。大多数城市要求要在指定的封闭测试场进行测试。目前国内封闭测试场数量不多，且建设投入较高，难以实现快速扩张。当下测试需求逐渐旺盛，封闭测试场供不应求的趋势已然显现，例如国家智能网联汽车（上海）试点示范区经常有企业扎堆测试、深夜排队测试的情况。

三是测试管理部门需要准备时间。选定第三方机构和测试路段之前，需要进行充分评估。对于第三方机构，要确保其有能力担任测试申请受理、跟踪、数据采集、日常监管等工作。对于测试道路，应综合考虑所能提供的测试场景，以及自动驾驶测试对交通带来的影响。与此同时，测试管理部门还要为测试路段进行相应的改造，完善相应标志标线、测试设备以及其他必要设施。

2.申请测试门槛较高，或将初创企业拒之门外

一是封闭测试场测试费用较高，例如北京要求测试主体需要在封闭测试场进行5000公里里程的训练，大约需要近100万元的费用；

二是初创型企业的综合实力不及传统的整车厂，若保险公司考虑风险不愿为其投保，初创型企业就需要自己拿出500万元的固定资金作为自身赔偿能力的证明，这是一笔不小的数额；

三是自动驾驶技术迭代很快，当系统功能有较大变动时，便要重新申请测试，初创企业的人力、财力难以支撑频繁的测试申请。

3.测试路段可尝试以多元化方式分级

第一，以道路交通的场景以及复杂程度进行分级。北京的分级思路便是如此；

第二，以技术路线进行分级。例如，划定一些用于支持网联式协同感知的测试路段，以及提供网联式协同控制测试条件的路段，而其他路段仅可用于自主式感知控制技术测试；

第三，以未来商业化应用的场景进行分级。例如，自动驾驶物流配送、园区自动驾驶通勤。这些应用场景虽多为运营商自己主导推广，但若政府加大重视引导推进，会进一步加快商业化示范应用的落地。

4.各城市对政策概念、实施方式存在理解差异

例如，北京要求出现事故或违章行为时，测试驾驶员承担相应法律责任，并没有像上海、重庆指明测试主体与驾驶员共同承担责任，而是隐含在二者的劳动关系中，这容易令申请测试的企业产生误解，认定测试驾驶员要独自承担所有责任。

另外，对于测试主体具备汽车及零部件制造、技术研发或试验检测等智能网联汽车相关业务能力的要求，部分城市认定像百度、腾讯等互联网企业具有自动驾驶系统开发能力，即符合要求，但也有城市认为这些企业不具汽车制造的相关能力，故不准许汽车企业之外的企业进行测试。

对改进自动驾驶测试的一些建议

1．加快封闭测试场建设及资质认证

若封闭测试场的测试容量出现饱和，后来的测试主体只能等待排在前面的企业完成后，才能进行“驾照考试”，这会进一步拉长整个测试申请工作的时间周期。因此，应加快封闭测试场的建设，为保证测试训练、能力评估能够同步进行，测试训练、能力评估场还可尝试分离建设。与此同时，还应加快测试场资质的认证，并及时公开国家或地方认可的封闭测试场，为测试主体提供完善的测试条件。

2．推行跨地区测试的准入互认机制

不同地区公开道路的测试是自动驾驶汽车实现技术升级的重要帮手，然而，不同地区都有自己的准入要求，如果国家层面能够推动形成异地公开道路测试准入互认机制，将大大减少企业的开支，提高测试的效率，更加有力地推动我国自动驾驶汽车技术的发展，在全球范围内抢占自动驾驶技术发展先机。

目前，唯一承认其他城市测试经历的城市是广州。广州明确已在其他国家或者地区、国内其他城市获得智能网联汽车测试许可，且测试时间不少于6个月或者测试里程不少于2000公里，可以提交相关测试证明或报告等材料，不过这些材料只是用于替代封闭测试场地测试的相关材料，并非直接准许异地测试车辆在广州测试。

3．探索适合产业发展的保险体系

未来自动驾驶汽车上路将会面临种种无法预知的情况，保险是处理这些情况最好的途径。基于自动驾驶汽车的保险体系还处于空白，虽各城市均提出了保险或保函制度，但保险的内容、范围、赔偿机制等尚未明确，具体实施的细节还需要测试主体与保险公司共同协商，并参考传统汽车第三者责任险的机制。

自动驾驶汽车是未来汽车产业发展的大势所趋，前期的路测，乃至后期的试运营、上路行驶均需要保险来承担一定的法律风险。应尽早展开自动驾驶汽车保险体系的探索，以快速推进自动驾驶汽车产业的发展。

4．建立完整统一的测试评价体系

与传统汽车验证ADAS功能不同，自动驾驶汽车是一个崭新的智能化产品，其性能表征存在不确定性，且非常单调，是人、车、道路交通环境相互耦合的结果，传统的单一工况进行重复测试并不适用，需要穷尽所有的测试场景，通过包括仿真测试、封闭测试、公开道路测试、示范运营在内的全方位地进行测试。

国家及地方政策还主要集中于公开道路测试这一阶段，并偏向于测试管理，后期发布的《智能网联汽车自动驾驶功能测试规程（试行）》中提及的场景有限。政策在仿真测试、封闭测试，以及后期的示范运营方面的指导作用还有些薄弱。在国家层面，应尽快建立完整统一的测试评价体系的顶层设计，以加快自动驾驶汽车的技术迭代。

一是加强硬件在环、车辆在环等仿真测试技术的迭代。建设标准化模拟场景库的国家平台，形成场景库的框架标准、场景元素数据化体系，统一技术接口，组织引导政府、企业、测试场等多方力量融合场景资源；

二是建立封闭测试与公开道路测试的准入关系。推进封闭测试场建设，提升测试场测试能力，探索可持续的商业模式；

三是加强公开道路测试管理。强化对测试主体、测试车辆的审查机制，明确自动驾驶系统在功能、安全方面的评价方式、考核标准，展开测试车辆对道路交通出行影响的研究，循序渐进开放测试道路，加强测试过程中的安全监管；

四是引导基于示范运营的技术验证。重点在机场、港口、矿区、工业园区和旅游景区等相对封闭区域落地示范应用项目，充分验证环境感知准确率、场景定位精度、决策控制合理性、系统容错与故障处理能力等。

5．明确统一概念，完善政策细节

自动驾驶公开道路测试管理规范需进一步完善，明确统一的概念，后期出台相应配套政策时应充分考虑多方意见，综合考量国家战略、国内外技术水平、地方产业资源、企业需求等方面的因素，并站在测试主体的角度考虑政策实施的可行性和确定性，以培育适合产业健康、快速发展的环境。